Droit de la famille et des successionsL'article 8 de l'Ordonnance sur les délits civils [nouvelle version] dispose que tout juge ou toute personne exerçant une fonction judiciaire bénéficie d'une immunité contre toute action pour un délit civil commis dans l'exercice de sa fonction judiciaire :
“8. Une personne qui est elle-même un tribunal ou une juridiction, ou l'un de leurs membres, ou qui remplit légalement les fonctions d'une telle personne, ainsi que toute autre personne exerçant des fonctions juridictionnelles, y compris un arbitre – aucune action ne sera intentée contre elle pour un délit civil commis dans l'exercice de sa fonction judiciaire”.
Il s'agit d'une législation fondamentale et des plus importantes pour tout État qui souhaite que ses juges accomplissent leur travail sans craindre d'être poursuivis pour le préjudice causé par une décision erronée de leur part. Personne n'accepterait d'exercer une fonction judiciaire sans une telle disposition légale.
Cela dit, l'État est l'employeur des juges, et la question est de savoir si, comme tout employeur, l'État engage sa responsabilité du fait d'autrui pour des décisions judiciaires qui causent un préjudice, ou si la disposition légale susmentionnée confère également à l'État, en tant qu'employeur des juges, une immunité contre une telle action.
Le 02.09.18, la Cour suprême a rendu un arrêt dans le dossier de demande d'autorisation d'appel civil (Rea”a) 3359/18, État d'Israël c. Moussa Ibrahim Ali Adam (publié sur Nevo). Dans cet arrêt, la Cour suprême a expressément jugé que l'immunité conférée par la loi s'applique également à l'État et qu'aucune action ne peut être intentée contre lui.
L'affaire concernait un ressortissant soudanais qui, à la suite d'une erreur d'identification, avait été maintenu en détention pendant deux ans. Pour cette défaillance, ce ressortissant a notamment poursuivi le ministère de la Justice au titre de la responsabilité du fait d'autrui.
L'arrêt expose différentes approches de la question. Une approche consistait à permettre une action contre l'État au titre de la responsabilité du fait d'autrui uniquement “dans des cas très extrêmes de négligence très flagrante”. Une autre approche consistait à ne permettre une action que dans le cas où “l'acte juridictionnel a été accompli dans l'intention de causer un préjudice, par abus de pouvoir”.
Comme indiqué, la Cour suprême a jugé que l'immunité s'applique de manière absolue à tout type de négligence, non seulement aux titulaires de fonctions judiciaires mais aussi à l'État. Au-delà du motif évident de la volonté de préserver l'indépendance judiciaire des juges, l'arrêt a exposé trois motifs principaux : la crainte d'une atteinte à la confiance du public dans le système judiciaire, la crainte qu'une procédure en responsabilité civile ne s'accompagne d'un large écho public et, bien entendu, un afflux d'actions pour négligence judiciaire.
À la suite de cet arrêt, une série d'actions intentées contre l'État au titre de la responsabilité du fait d'autrui ont été rejetées l'une après l'autre, voir par exemple T.A. (Netanya) 7396-12-17 Bassam Abrahim c. Lilach Gafni (publié sur Nevo le 03.03.19) ainsi que T.A.M. (Tel Aviv) 23422-03-19 Uri Shmuel Zussman c. État d'Israël – Tribunal rabbinique régional de Tel Aviv (publié sur Nevo, le 25.11.19).
La Cour suprême était consciente du sentiment de malaise suscité par le fait qu'une victime ne soit pas autorisée à obtenir réparation de son préjudice et à être indemnisée, mais elle a jugé que l'alternative, à savoir restreindre l'immunité judiciaire ou imposer à l'État une responsabilité du fait d'autrui, apporterait “peu d'avantages, voire aucun, face à un préjudice important et certain”.
En lisant “peu d'avantages, voire aucun, face à un préjudice important et certain”, c'est-à-dire un nombre restreint de personnes dont le préjudice causé par négligence serait réparé face au préjudice important qui en résulterait, je n'ai pu m'empêcher de me rappeler la phrase “Mieux vaut et il est plus souhaitable d'acquitter mille coupables que de mettre à mort un seul innocent un jour”, la phrase immortelle attribuée au Rambam (Maïmonide) et citée dans l'arrêt d'appel pénal (Ea”p) 543/79 Avishai Nagar c. État d'Israël, P.D. 35(1) 113.
Avec tout le respect dû, il m'est difficile d'accepter le sacrifice de ceux qui ont été lésés par le système malgré eux (en réalité, leur abandon), sur l'autel de l'intérêt du système dans son ensemble.
Je suis entièrement d'accord qu'un titulaire de fonction judiciaire doit bénéficier d'une immunité absolue contre toute action pour un préjudice résultant de ses décisions, aussi négligentes soient-elles. Toute atteinte à ce principe porterait immédiatement atteinte à la capacité fondamentale de nommer des juges et de leur permettre d'accomplir leur travail.
Cela étant, j'estime que l'issue de l'arrêt dans l'affaire Moussa Ibrahim Ali Adam est erronée en ce qui concerne la responsabilité du fait d'autrui de l'État, et ce n'est pas pour rien que la Cour “a remué avec malaise” en évoquant les victimes qui restent désemparées.
Revenons aux trois motifs : la crainte d'une atteinte à la confiance du public dans le système judiciaire, la crainte qu'une procédure en responsabilité civile ne s'accompagne d'un large écho public et, bien entendu, un afflux d'actions pour négligence judiciaire.
S'agissant de la confiance du public dans le système judiciaire, accorder l'immunité à l'État, même en cas de négligence très flagrante, voire en cas de malveillance, renforcera-t-il la confiance du public ou y portera-t-il atteinte ? La réponse à cette question n'est pas simple et il n'est pas certain que la Cour suprême, qui se trouve au centre de la question, soit l'instance appropriée pour la trancher.
Cette conclusion apparemment simple, selon laquelle la confiance du public dans le système judiciaire serait atteinte si l'on permettait aux victimes de poursuivre ne serait-ce que l'État, indépendamment du titulaire de la fonction judiciaire, n'est pas si évidente.
Voulons-nous, en tant que société, que l'État soit exonéré d'indemnisation même dans des cas extrêmes où des titulaires de fonctions judiciaires ont agi “avec une négligence très flagrante” ? Ou peut-être même avec malveillance ?
Le deuxième motif, la crainte qu'une procédure en responsabilité civile ne s'accompagne d'un large écho public, est un motif à la fois problématique et susceptible d'être atténué.
Premièrement, on ne voit pas clairement sur quoi repose la crainte d'un large écho public. Des juges ont été impliqués, dans un passé lointain comme récent, dans diverses affaires, et l'écho public n'a pas été plus large que pour d'autres affaires, peut-être même moins large. Beaucoup moins (voir par exemple l'affaire Rogozin et Siemens).
Deuxièmement, on peut par exemple prévoir que les audiences relatives à ces actions se tiennent à huis clos et ne soient pas du tout publiées. On peut également trouver d'autres solutions afin de réduire la crainte d'un large écho public.
Nous en arrivons ici au troisième motif : un afflux d'actions pour négligence judiciaire. Tout avocat connaît ce motif, tout simplement parce qu'il revient sans cesse dans une longue série de sujets, depuis l'application d'une approche qui voit dans l'arrêt Bam 919/15 un changement de circonstances justifiant en soi une modification du montant de la pension alimentaire des enfants, jusqu'à l'examen de la possibilité d'intenter une action contre un expert désigné par le tribunal (voir Rea”a 1992/15 M.A.G.N. Conseil et Gestion d'Actifs Ltd c. Eliram Lipa, publié sur Nevo le 06.08.15).
J'ai une nouvelle pour ceux qui craignent un afflux d'actions devant les tribunaux : les tribunaux sont de toute façon déjà submergés d'actions et, malgré ces craintes de nouveaux afflux, aucune donnée n'a à ce jour été publiée dans les médias sur une situation critique d'afflux d'actions dans un domaine spécifique pour lequel un tel afflux avait été annoncé à l'avance.
Pour ceux chez qui la crainte persiste malgré tout, des solutions peuvent être trouvées ici aussi. Si l'idée de base est de ne permettre une action que “dans des cas très extrêmes de négligence très flagrante” (idée que je soutiens), on peut par exemple instaurer un filtre initial – une instance judiciaire qui déciderait s'il s'agit effectivement, à première vue, d'un tel cas, et rejetterait d'emblée et immédiatement tout cas ne répondant pas à ce critère.
Pour conclure, je souhaite évoquer une affaire personnelle. Il y a quelques années, j'ai représenté 2 des 3 résidents d'un immeuble qui devait faire l'objet d'un projet TAMA 38.
Les résidents se sont brouillés entre eux, le projet s'est enlisé et, dans ces circonstances, j'ai décidé de mettre fin à la représentation et j'ai informé les clients que s'ils souhaitaient être représentés à l'avenir, une fois les différends réglés, ils sauraient où me trouver.
J'ai appris après coup qu'une action avait été introduite devant l'Inspectrice de l'enregistrement foncier, puis qu'un appel contre ce jugement avait été interjeté devant le tribunal de district de Lod. Bien entendu, je n'étais pas au courant de toute cette affaire, ni en tant que représentant, ni en tant que partie, ni en tant que témoin, ni de quelque autre manière.
Le 03.10.18, le tribunal de district de Lod, en formation composée des juges Michal Nadav, Halit Silash et Hana Kitsis, a rendu un jugement. La lecture du jugement révèle que le troisième résident, que je ne représentais pas, a soutenu que j'étais en conflit d'intérêts vis-à-vis de l'entrepreneur. Le tribunal de district a accueilli cet argument en appel et a jugé que j'étais effectivement en conflit d'intérêts avec l'entrepreneur parce que j'étais l'associé de l'entrepreneur (ce qui n'a jamais existé, mais, comme indiqué, n'a pas été vérifié auprès de moi).
Ce jugement a été rendu sans que personne ne s'adresse à moi, sans que je sois partie au dossier, sans que personne ne demande ma position sur la question et sans même que je sois au courant de l'existence de la procédure.
Inutile de souligner le droit de toute personne d'être présente à l'audience qui la concerne et d'exprimer sa position avant qu'un jugement ne soit rendu à son sujet. C'est une chose si fondamentale qu'il n'est même pas nécessaire de la rappeler, mais s'il le faut, on peut se souvenir de l'arrêt de la Cour suprême rendu il y a environ 70 ans : “Toute partie a le droit d'être présente (avec ses conseillers juridiques, s'il y en a) pendant tout le déroulement de l'audience”, voir appel pénal (Ea”p) 152/51 Tripus et autres c. le Conseiller juridique du gouvernement, P.D. 6, 17, 23.
Un jugement rendu en l'absence d'une personne (en l'occurrence, alors que cette personne n'avait même pas été jointe comme partie au dossier), en violation d'une règle si fondamentale qu'il n'est même pas nécessaire d'être juriste pour la connaître, est un jugement rendu “dans un cas très extrême de négligence très flagrante”.
Dans la décision du Commissaire aux plaintes contre les juges, Uri Shoham, dans le dossier 617/19/district Centre-Lod, du 27.11.19, concernant la plainte déposée contre la formation susmentionnée, les éléments suivants ont été établis aux articles 16-17 :
“16. Après examen des éléments dont je dispose et de la réponse des juges, j'estime que, dans les circonstances exposées ci-dessus, le tribunal de district aurait dû faire preuve d'une prudence accrue, compte tenu du fait que la position de Me Richter n'avait pas non plus été entendue en première instance, et ne pas inclure dans le jugement les propos écrits à son sujet sans lui demander ses observations par écrit ou oralement”.
“17. Dans la situation décrite ci-dessus, le tribunal aurait dû s'adresser au plaignant et lui demander ses observations sur les allégations formulées à son encontre, ou à tout le moins s'abstenir de mentionner son nom ou des éléments permettant de l'identifier, de sorte que les constatations figurant dans le jugement ne puissent être utilisées à son détriment…”
Le jugement erroné et d'une négligence flagrante rendu par le tribunal de district a été publié et a suscité un large écho public, notamment par le biais d'articles sur Internet, et a gravement nui à ma capacité de représenter des clients dans des dossiers de ce domaine.
Cette malheureuse affaire me fait réfléchir à nouveau au deuxième motif, la crainte qu'une procédure en responsabilité civile ne s'accompagne d'un large écho public. Pourquoi est-il parfaitement acceptable que je sois lésé par un écho public, mais que, si je souhaite obtenir une indemnisation de l'État pour une négligence aussi flagrante de ses préposés, on craigne un écho public ?
En résumé, comme on le sait, le pouvoir corrompt, et le pouvoir illimité corrompt de manière illimitée. C'est précisément l'absence totale de responsabilité du fait d'autrui qui portera gravement atteinte à la confiance du public dans le système judiciaire, en particulier dans les cas de décisions rendues avec malveillance ou avec une négligence très flagrante.
Une règle fondamentale de l'économie comportementale veut que la fréquence d'un comportement donné soit fonction d'un rapport coût-bénéfice. Tout comme l'absence de sanction pour les plaintes mensongères les encourage (voir les statistiques des plaintes mensongères sur l'ensemble des plaintes), l'absence de sanction pour les décisions judiciaires erronées, ne serait-ce qu'à l'encontre de l'État au titre de la responsabilité du fait d'autrui, encouragera la gâchette facile.
À mon sens, il convient d'accorder aux titulaires de fonctions judiciaires une immunité absolue contre toute action (sauf en cas de malveillance), mais la situation doit être différente s'agissant de l'État. Après planification et réalisation des ajustements et modifications nécessaires, dans des cas très extrêmes de négligence très flagrante, il convient de permettre d'intenter une action contre l'État au titre de la responsabilité du fait d'autrui. En cas de malveillance, il convient de permettre une action à la fois contre le titulaire de la fonction judiciaire et contre l'État.